Jaarverslag 2012

Pleidooi voor professionele standaarden in de Rechtspraak

Eén van de grote opgaven voor de rechtspraak is het formuleren van professionele standaarden. De vraag ‘wat is goede rechtspraak?’ is tot op heden onvoldoende beantwoord.

Een van de grote opgaven voor de rechtspraak is het formuleren van algemeen gedeelde professionele standaarden. Natuurlijk is er onder rechters wel een vorm van basisovereenstemming over de te leveren kwaliteit, maar er zijn ook behoorlijk grote – soms ook lokale – verschillen in opvatting en waar de opvattingen gedeeld worden, zijn zij toch nog lang niet altijd voldoende expliciet gemaakt. De vraag ‘wat is goede rechtspraak?’ is daarmee tot op heden onvoldoende beantwoord. Dit lijkt haaks te staan op de kwaliteit en de reputatie van de Nederlandse rechtspraak. Die staan onder druk, maar zijn tegelijkertijd hoog en goed. Hoe is de actuele discussie over de kwaliteit van het werk van de rechter dan ontstaan?

Reputatie van de Nederlandse rechtspraak

In 2012 heeft de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) een rapport uitgebracht over de reputatie van de rechtspraak. Centraal daarin staat de vraag of de reputatie van de rechtspraak onder druk staat en hoe die versterkt kan worden.

Dit vraagstuk onderzocht de NSOB door aan belangrijke politieke en bestuurlijke beslissers en opinieleiders in diepte-interviews te vragen hoe zij de Rechtspraak zien. Dit onderzoek vond plaats in aanvulling op het reguliere onderzoek naar de tevredenheid van rechtzoekenden en naar het vertrouwen onder burgers in instituties waaronder de Rechtspraak. Het ging in het onderzoek om de volgende vragen:

  • welke kernfuncties heeft de Rechtspraak en hoe waardevol zijn deze;
  • in welke mate slaagt de Rechtspraak erin de kernfuncties effectief te vervullen;
  • wat is het institutionele draagvlak van de Rechtspraak (het algemene kwaliteitsoordeel, de legitimiteit ).

In algemene zin kan reputatie gezien worden als een combinatie van de legitimiteit en effectiviteit van een organisatie. Daarbij gaat het bij legitimiteit om het aanwezige draagvlak bij het geheel aan stakeholders. Effectiviteit betreft de mate waarin de organisatie haar maatschappelijke opgave vervult. De reputatie van een organisatie kan op basis van de mate van effectiviteit en legitimiteit in het volgende schema worden geplaatst.

 

Effectiviteit - laag

Effectiviteit - hoog

Legitimiteit - laag

Reputatiecrisis: permanent falende organisatie

Reputatiegat: ondergewaardeerde parel

Legitimiteit - hoog

Reputatieballon: keizer zonder kleren

Rotsvaste reputatie: publieke institutie

Uit het onderzoek komt naar voren dat de toepassing van de kernwaarden van de rechtspraak: onafhankelijkheid, integriteit, onpartijdigheid, professionaliteit en deskundigheid, hoog wordt aangeslagen. De deelnemers aan het onderzoek zijn tegelijk vaak kritisch over de bedrijfsvoering, de onbegrijpelijk grote variatie tussen rechters en rechtbanken in uitspraken, sommige vormen van bejegening, de externe communicatie en het schijnbaar beperkte zelfreflectieve vermogen. Dat laatste zou blijken uit de omgang met wrakingen en al dan niet vermeende rechterlijke dwalingen. Een groot deel van de geïnterviewden meent tevens dat de Rechtspraak zich meer zorgen zou mogen maken over onderbelichting van haar reputatie. De Rechtspraak laat onvoldoende zien hoe goed zij functioneert. Daarnaast bestaan er volgens enkele geïnterviewden ook redenen voor de Rechtspraak om zich zorgen te maken over de vraag of zij haar goede reputatie kan blijven waarmaken, gegeven het soms tekortschietende functioneren van de organisatie. De publieke beeldvorming die aan deze zorg ten grondslag ligt wordt bepaald door een aantal mediagenieke, omstreden grote strafzaken en gebeurtenissen waarbij het rechterlijk optreden zelf onderwerp van kritiek is.

De onderzoekers geven advies over hoe kan worden omgegaan met de kwetsbaar geworden reputatie. De reputatie van de Rechtspraak kan versterkt worden door enerzijds ‘het werk goed te doen’ (de stille dimensie van reputatie) en anderzijds te ‘tonen hoe je dat doet’ (de zichtbare dimensie van reputatie). Er dient een balans te worden gezocht in ‘stil presteren’ en het verkrijgen van bekendheid en waardering. De prestaties van de rechtspraak, die een belangrijke rol spelen in de vorming van een oordeel over rechtspraak, komen, de opinies van de deelnemers aan het onderzoek volgend, tot uiting in de volgende elementen:

  • Toegankelijkheid/betaalbaarheid
  • Snelheid, efficiëntie
  • Responsiviteit/respect/bejegening
  • Deskundigheid, bewust bekwame uitoefening van het beroep
  • Onpartijdigheid, neutraliteit
  • Motivatie, organisatiecultuur
  • Omgang binnen de organisatie met eigen fouten cq klachten

In de discussie over het onderzoek, die in september plaatsvond in het kader van de activiteiten ter versterking van de verbinding van Rechtspraak en samenleving 1 , is geconcludeerd dat de uitkomsten in overeenstemming zijn met hoe de Rechtspraak zichzelf ziet. Veel gaat goed, maar er zijn ook belangrijke verbeteringen van de prestaties nodig en mogelijk. En de communicatie kan beter.

1In 2011 is gestart met het Programma Rechtspraak en Samenleving. Het Programma omvat projecten die verschillende veranderingen moeten verwezenlijken om te komen tot een betere aansluiting tussen Rechtspraak en samenleving. Enerzijds door een betere oriëntatie van de Rechtspraak op de samenleving, anderzijds door meer kennis van en begrip voor het werk van de Rechtspraak in die samenleving te realiseren.

De actuele discussie: kwaliteit onder druk

In december 2012 werd een manifest openbaar gemaakt waarin rechters en raadsheren aangeven dat veel rechtszaken niet de aandacht krijgen die ze verdienen en dat daarin onverantwoorde keuzes gemaakt moeten worden om aan productie-eisen tegemoet te komen. De oorzaak zou zijn dat gerechtsbestuurders en managers op basis van het systeem van outputfinanciering de nadruk leggen op productie. In de daarop volgende discussie in de media en ook in de bezoeken van de Raad aan alle gerechten blijkt dit standpunt de nodige weerklank te vinden onder rechters. De Raad constateert dat de productiedruk vooral wordt ervaren bij straf-, familie- en jeugdzaken. De rechter doet veel zaken in korte tijd en tegelijkertijd willen rechters de kwaliteit van het werk overeind houden en de rechtzoekenden niet laten wachten. Dit leidt echter tot onacceptabel lange werktijden en gebrek aan tijd voor reflectie, opleiding, collegiaalen jurisprudentieoverleg.

Door de ervaren productiedruk is de in het eerder genoemde onderzoek aan de orde zijnde effectiviteit en het leveren van goede rechtspraak in het geding. De professionals menen dat zij de vereiste effectiviteit op basis van de huidige werkwijzen niet in de praktijk kunnen brengen. In de termen van de NSOB zou er recentelijk een reputatieballon kunnen zijn ontstaan (de reputatie is groter dan feitelijk kan worden waar gemaakt). Als er een ballon was, dan is die nu door rechters lek geprikt. Het manifest heeft tot een belangrijke discussie in het publieke domein geleid, waarbij ook de hoogste rechter de noodklok luidde over de al jaren toenemende werklast. Inmiddels heeft de Raad verschillende maatregelen aangekondigd die onder andere inhouden dat in de toekomst minder eenzijdig op productie gestuurd gaat worden.

De vraag is wel wat deze discussie betekent voor rechtzoekenden. Is er reden te twijfelen aan de kwaliteit van de rechtspraak in Nederland? Kan de rechtzoekende zijn geschil met een gerust hart aan de rechter voorleggen? In de visie van de Raad hoeft er op dit moment niet getwijfeld te worden aan de goede kwaliteit van de rechtspraak in Nederland. Hoge productie- en werkdruk kunnen echter op termijn de kwaliteit van de rechtspraak ondermijnen. De discussie die is ontstaan biedt de mogelijkheid ongewenste ontwikkelingen tijdig bij te sturen. Hoe dan?

Ontwikkelen van professionele standaarden

Het is noodzakelijk dat rechters een breed gedeelde en expliciete opvatting ontwikkelen over wat nodig is om zaken naar behoren te behandelen. Professionele standaarden zijn nodig. Het in de rechtspraak al bestaande kwaliteitssysteem zorgt weliswaar voor borging en versterking van de kwaliteit van rechtspraak maar dit systeem is erg gericht op de interne organisatie en niet op verantwoording van de concrete diensten die de rechtspraak aan de maatschappij levert. Er bestaat bij rechters en raadsheren nog geen, of in ieder geval geen volledige consensus over wat in concrete situaties goede rechtspraak is, ofwel op welke wijze een goed proces wordt vormgegeven. Daardoor is het voor de rechtzoekende ook niet altijd duidelijk wat hij van de Rechtspraak mag en kan verwachten.

Om zowel het werk goed te doen als dat vervolgens ook te communiceren zouden er professionele standaarden moeten worden afgesproken die enerzijds houvast bieden voor de professional en anderzijds aan de samenleving uitleggen wat goede rechtspraak is en wat van de rechter mag worden verwacht. Het doel daarvan is het vertrouwen van de samenleving in de rechtspraak te vergroten. Deze standaarden kunnen dat doel bereiken door antwoord te geven op de vraag ‘wat is goede rechtspraak?’. De standaarden bieden tevens houvast voor de professionals zelf en begrenzen de inzet die management en bestuur redelijkerwijs van hen mogen verwachten.

De noodzaak hiertoe wordt ondersteund door het NSOB-onderzoek, waarin wordt beschreven dat er kritiek bestaat over de niet-uitlegbare grote variatie tussen rechters en rechtbanken in uitspraken, bejegeningspraktijken en externe communicatie. Professionele standaarden kunnen de Rechtspraak helpen op een meer uniforme manier te werken, waardoor zij haar eigen prestaties kan verbeteren en tegelijk aan de samenleving kan laten zien hoe zij haar werk uitvoert.

Cruciaal is dat rechters en raadsheren zelf consensus bereiken over wat in concrete situaties goede rechtspraak is. Dergelijke professionele standaarden zijn nu, afgezien van de bestaande kwaliteitsnormen, grotendeels impliciet en onuitgesproken. Door standaarden kan de Rechtspraak de genoemde evenwichtsoefening tussen ‘goede rechtspraak  bedrijven’ en dit ook laten zien, verrichten. Ook de interne discussie over de kwaliteit van rechtspraak is daarmee geholpen. Het opstellen van de standaarden vormt voor de komende tijd een van de belangrijkste ambities van de Rechtspraak.

Vernieuwing van de rechtspraak

Gewoon meer tijd uittrekken voor zaken is een oplossing, maar niet per se de beste oplossing voor de samenleving. Vereenvoudiging van procedures, strakke regie door de rechter, nadruk op mondelinge behandeling bij verder digitale procedures en, waar mogelijk, mondelinge uitspraak bieden kansen voor rechtspraak die beter aansluit bij de wensen van rechtzoekenden en de samenleving in den brede.

De Rechtspraak spant zich in om haar kwaliteit en effectiviteit te versterken. Zij wil daarbij inspelen op de behoeften van de samenleving die verlangt dat rechtszaken op deskundige, snelle en digitale wijze kunnen verlopen. Op basis van een kwaliteitssysteem zijn verschillende activiteiten opgezet waarmee de kwaliteit van zowel de organisatie als het rechterlijk functioneren wordt verbeterd. Het gaat bijvoorbeeld om het hanteren van kwaliteitsnormen op het gebied van de snelheid van rechterlijke proceduresopleiding van rechters, het begrijpelijk maken van vonnissen en het toepassen van intervisiemethoden. De afgelopen jaren heeft binnen de Rechtspraak de nadruk gelegen op verkorting van de doorlooptijden en verhoging van de productiviteit en efficiency. Binnen de organisatie bestaat de wens dat de inhoudelijke kwaliteit meer nadruk krijgt. Naast de onverminderde aandacht voor onder meer doorlooptijden, bejegening en organisatorische kwaliteit gaat de aandacht daarom nu vooral uit naar de inhoudelijke kwaliteit. Centraal staan deskundigheidsbevordering, bevordering van rechtseenheid en verbetering van de motivering van vonnissen.

De inspanningen om de kwaliteit te verbeteren zijn zichtbaar; de Nederlandse Rechtspraak doet goed werk. Dit blijkt uit internationale vergelijkingen waarin zij voordurend sterk scoort. Het World Economic Forum zet Nederland op de derde plaats van 144 landen wat onafhankelijkheid van rechtspraak betreft. Ook uit andere onderzoeken blijken positieve oordelen 2 .

2Visitatiecommissie gerechten 2010, klantenwaarderingsonderzoek 2011 81% rechtzoekenden en 73% professionals is tevreden over de rechtspraak.



mr. F.C. Bakker
waarnemend voorzitter Raad voor de rechtspraak